เรียกได้ว่าเป็นการขยับใหญ่ในระดับโครงสร้าง สำหรับความพยายามในการผลักดันให้เกิด ‘หลักประกันรายได้’ แก่ประชาชนทุกคน เพื่อเป็นกำแพงพิงหลังเมื่อก้าวเข้าสู่วัยสูงอายุ

เรื่องนี้ถือเป็นเรื่องใหญ่ และอาจเทียบเคียงกับการก่อร่างขึ้นรูประบบหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (บัตรทอง) ในอดีตได้

ก่อนปี 2545 ที่ประเทศไทยจะมีระบบบัตรทอง มีคำปรามาสจากทั่วทุกสารทิศว่าเป็นเพียงเรื่อง ‘เพ้อฝัน’ หากแต่ด้วยความร่วมไม้ร่วมมือและการสานพลัง ระหว่างภาคประชาชน-ประชาสังคม ภาควิชาการ-วิชาชีพ และได้รับแรงสนับสนุนจาก ‘ภาคการเมือง’ 

ที่สุดแล้ว เรื่องที่เป็นไปไม่ได้ ก็เป็นไปได้

ตลอดระยะเวลาร่วม 2 ทศวรรษ ระบบหลักประกันฯ ได้นำพาประเทศไทยขึ้นแท่น ‘ต้นแบบ’ ของการบริหารจัดการ-การสร้างกลไกและนวัตกรรมทางการเงิน เพื่อดูแลสุขภาพประชาชนโดยไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง

อย่างไรก็ตาม ภายใต้ความท้าทายใหม่จากการก้าวเข้าสู่สังคมสูงวัยอย่างสมบูรณ์ ตั้งแต่ปี 2565 เป็นต้นไป ซึ่งประเทศไทยจะมีผู้สูงอายุเพิ่มขึ้นปีละ 1 ล้านคน ต่อเนื่องไปอีก 20 ปี 

แน่นอน เรื่องของการรักษาพยาบาลคงไม่ใช่เพียงมิติเดียวที่ทำให้ชีวิตประชาชนมีความมั่นคง หากแต่ยังจำเป็นจะต้องมีระบบรองรับในมิติอื่นด้วย

ในช่วงเวลานี้ หลายฝ่ายจึงกำลังเห็นพ้องร่วมกันว่าประเทศไทยมี “ความจำเป็น” และมี “ความพร้อม” ที่จะจัดให้มีระบบหลักประกันรายได้เพื่อคุณภาพชีวิตที่ดีเมื่อเข้าสู่วัยสูงอายุ ที่คนในสังคมทุกช่วงวัย ทุกสาขาอาชีพจากทุกภาคส่วนจะต้องมีส่วนร่วมและเป็นเจ้าของ อันเป็นการต่อยอดความสำเร็จจากระบบบัตรทอง ไปสู่การสร้างระบบที่จะทำให้ประชาชนมีความมั่นคงในด้านสุขภาพกายและใจ เศรษฐกิจ สังคม และสภาพแวดล้อม อย่างเป็นองค์รวมต่อไป

วันนี้ อาจมีใครบางคนมองว่าเรื่องนี้เป็นเพียง ‘ความเพ้อฝันครั้งใหม่’ 

แต่ใช่หรือไม่ว่า ขณะนี้ เงื่อนไข-ปัจจัย ที่จะนำไปสู่ความเปลี่ยนแปลงได้ครบถ้วนแล้ว โดยเฉพาะในจังหวะที่ประเทศไทยกำลังจะมี ‘การเลือกตั้งใหญ่ระดับประเทศ’ และพรรคการเมืองต่างแสดงความกล้าหาญทางจริยธรรมออกมาเพื่อเรียกคะแนนเสียง

มีแค่ 0.5% ที่เงินออมเพียงพอเมื่อสูงวัย

ปัจจุบันผู้สูงอายุไทยกำลังเผชิญหน้ากับบริบททางเศรษฐกิจและสังคมหลายประการ โดยเฉพาะการขาดความมั่นคงทางเศรษฐกิจ ด้วยตัวเลขอัตราความยากจนเพิ่มสูงขึ้นในกลุ่มประชากรที่มีอายุมากขึ้น กล่าวคือ มีผู้สูงอายุกว่า 1.19 ล้านคนในขณะนี้ ที่มีรายได้ต่ำกว่า 10,000 บาทต่อปี ในขณะที่สัดส่วนผู้สูงอายุที่ต้องพึ่งพิง “เบี้ยยังชีพ” ก็มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ

จากวิกฤตโควิด-19 ที่ผ่านมา ยังพบว่าผู้สูงอายุเป็นประชากรกลุ่มที่ได้รับผลกระทบสูงมากทั้งด้านสุขภาพ เศรษฐกิจ และสังคม ไม่ว่าจะเป็นการสูญเสียรายได้จากการขาดอาชีพ/พื้นที่ค้าขาย หรือถูกลดเงินเดือน โดยพบว่าผู้สูงอายุที่มีรายได้หลักจากการทำงานมีสัดส่วนลดลงถึง 45% และอาจเป็นผลให้สัดส่วนของผู้สูงอายุที่ต้องพึ่งพิงเบี้ยยังชีพเพิ่มขึ้นถึง 40% ยังไม่รับรวมไปถึงหนี้สินทั้งในระบบและนอกระบบของครัวเรือนกลุ่มเปราะบางที่เพิ่มสูงขึ้นอีกด้วย

แน่นอนว่าเรื่องนี้ไม่ได้ส่งผลเฉพาะเพียงคุณภาพชีวิตของผู้สูงอายุเท่านั้น เพราะเมื่อภาระทั้งหมดจะไปตกอยู่กับ “คนวัยแรงงาน” ที่ต้องแบกรับการเลี้ยงดูเด็กและผู้สูงอายุมากขึ้น โดยคาดการณ์แนวโน้มว่าอีก 20 ปีข้างหน้า หรือราวปี 2585 จะมีสัดส่วนประชากรวัยเด็กและวัยสูงอายุ 79 คน ต่อประชากรวัยแรงงาน 100 คน (จากเดิม 54 ต่อ 100 คนในปี 2563) นับว่าจะยิ่งเพิ่มความสาหัสให้กับวัยแรงงาน ที่ยังต้องเตรียมการสร้างหลักประกันความมั่นคงในชีวิตของตนเองในยามชราภาพด้วยเช่นกัน

เมื่อเสริมกับข้อมูลที่ว่า “เงินออมที่พึงมี” เพื่อให้พอใช้จ่ายเมื่ออายุ 60-100 ปี สำหรับคนรายได้ปานกลางในเขตเมืองคือ 4.3 ล้านบาท และในชนบท 2.8 ล้านบาท พบว่าคนไทยส่วนใหญ่มีเงินออมยังไม่เพียงพอต่อการสร้างความมั่นคงในชีวิต โดยครัวเรือนที่มีเงินออมสูงว่า 2.8 ล้านบาท มีเพียง 0.5% ของครัวเรือนทั้งประเทศเท่านั้น

ด้วยเหตุนี้ “สวัสดิการสังคมสำหรับผู้สูงอายุ” จึงถือเป็นหัวใจสำคัญอย่างหนึ่งที่จะช่วยให้ผู้สูงอายุ สามารถดำรงไว้ซึ่งศักดิ์ศรี คุณค่า และคุณภาพที่ดีของชีวิตได้ ขณะเดียวกันหากไม่มีการวางแผน ปรับปรุง และพัฒนานโยบายและระบบที่เกี่ยวข้องรองรับตั้งแต่ปัจจุบัน ผู้สูงอายุไทยในอนาคตก็มีโอกาสเสี่ยงสูงที่จะขาดหลักประกันความมั่นคงในชีวิต

5 เสาหลัก ขับเคลื่อนหลักประกันรายได้ฯ

แม้เรื่องของระบบหลักประกันรายได้ หรือบำนาญของผู้สูงอายุ จะไม่ได้ถูกหยิบยกขึ้นมาพูดถึงเป็นครั้งแรก หากแต่เรื่องนี้ได้กลายมาเป็นวาระสำคัญเมื่อได้รับฉันทมติบนเวที สมัชชาสุขภาพแห่งชาติ ครั้งที่ 15 เรื่อง หลักประกันรายได้เพื่อคุณภาพชีวิตที่ดีเมื่อเข้าสู่วัยสูงอายุ ซึ่งภาคีเครือข่ายสมาชิกสมัชชาสุขภาพได้ร่วมกันเห็นชอบและให้การรับรองเป็นมติร่วมกันเมื่อวันที่ 22 ธ.ค. 2565

สิ่งที่ภาคีเครือข่ายเห็นชอบออกมาร่วมกัน คือกรอบทิศทางนโยบาย (Policy Statement) ในการสร้างให้เกิดระบบหลักประกันรายได้ฯ ที่คนทุกช่วงวัย ทุกสาขาอาชีพจากทุกภาคส่วน จะร่วมเป็นเจ้าของและมีส่วนร่วมในการดำเนินงาน พร้อมยังเสนอให้มีการกำหนดเป็นระเบียบวาระแห่งชาติ (National Agenda) ที่มีหน่วยงานรับผิดชอบ และเอื้อให้เกิดการนำไปสู่การปฏิบัติได้อย่างเห็นผลชัดเจน

สาระสำคัญภายใต้กรอบทิศทางนโยบายนี้ ไม่ได้พูดถึงเฉพาะเรื่องของตัว “เงิน” ที่เป็นสวัสดิการหรือบำนาญเท่านั้น แต่เป็นการระบุครอบคลุมถึง “5 เสาหลัก” ที่มีความสัมพันธ์เชื่อมโยงกันอย่างเป็นระบบ และต้องขับเคลื่อนไปด้วยกัน ประกอบด้วย

1. การพัฒนาผลิตภาพประชากร การมีงานทำ และมีรายได้จากการทำงานที่เหมาะสม ตลอดช่วงวัย โดยสนับสนุนให้เกิดระบบการศึกษาเรียนรู้ตลอดชีวิตที่ทุกคนสามารถเข้าถึงได้ตั้งแต่เยาว์วัย และเหมาะสมตามช่วงวัย รวมถึงพัฒนาให้เกิดการจ้างงานผู้สูงอายุอย่างเป็นรูปธรรม หรือมีการขยายช่วงอายุการทำงานตามความเหมาะสม เพื่อให้ผู้สูงอายุเป็นผู้ที่มี “พฤฒพลัง” มีคุณค่า ทำประโยชน์ต่อชุมชนและสังคม

2. เงินอุดหนุนที่เพียงพอต่อการดำรงชีพที่ผู้สูงอายุทุกคนควรได้รับ และบริการสังคม ที่จำเป็นจากรัฐ โดยคำนึงถึงความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจ การขยายฐานภาษี และ การปฏิรูปงบประมาณ เพื่อให้การพัฒนาสิทธิประโยชน์บำนาญชราภาพของกองทุนต่างๆ ในระบบของรัฐ นำมาจากระบบการคลัง ระบบภาษี และแหล่งงบประมาณที่เหมาะสม โดยให้เชื่อมต่อกันเป็น “ระบบบำนาญแห่งชาติแบบหลายชั้น”

3. การออมระยะยาว การบริหารจัดการการเงินเพื่อยามชราภาพที่เชื่อมโยงทั้งระดับปัจเจกบุคคล ครอบครัว และระดับที่สูงขึ้น โดยมีการออมรวมหมู่ ที่ครอบคลุม เพียงพอ และยั่งยืน สนับสนุนให้มีระบบส่งเสริมการเรียนรู้ด้านการบริหารจัดการการเงิน การลดรายจ่าย การลงทุน และความรู้ด้านการออมในทุกช่วงวัย โดยเฉพาะตั้งแต่เยาว์วัย สนับสนุนให้เกิดการออมภาคสมัครใจที่มีแรงจูงใจสูง ควบคู่กับการพัฒนาระบบการออมภาคบังคับที่ทำให้ทุกคนเข้าใจตั้งแต่วัยทำงาน และเปิดโอกาสให้มีทางเลือกได้อย่างเหมาะสม

4. การเข้าถึงหลักประกันสุขภาพ โดยเฉพาะระบบการดูแลระยะยาว (Long-term care) ระบบการดูแลแบบประคับประคอง (Palliative care) ระบบการตรวจคัดกรองความเสี่ยงและการป้องกันโรคหรือภาวะพึ่งพิงในผู้สูงอายุ เพื่อลดรายจ่ายด้านสุขภาพของปัจเจกบุคคลและครัวเรือน ด้วยการเพิ่มคุณภาพระบบบริการสุขภาพแบบปฐมภูมิให้มีบริการใกล้บ้านทั่วถึง รวมถึงมีการขยายและพัฒนาสิทธิประโยชน์หลักประกันสุขภาพของทั้ง 3 กองทุนให้ครอบคลุม มีมาตรฐานและการบริหารจัดการเดียวกัน

5. การดูแลและการบริหารจัดการ โดยผู้ดูแลผู้สูงอายุ ครอบครัว ชุมชน และท้องถิ่น สนับสนุนให้มีระบบที่เอื้อให้สมาชิกครัวเรือนเกื้อกูลดูแลผู้สูงอายุที่ป่วยเรื้อรังหรือมีภาวะพึ่งพิงในบ้าน รวมทั้งการกระจายอำนาจเพื่อให้เกิดการสร้างระบบสนับสนุนของชุมชนอย่างต่อเนื่อง โดยใช้กลไกและสถาบันการเงินของชุมชน เพื่อจัดบริการสังคมที่จำเป็นและเข้าถึงได้ตามบริบทของพื้นที่ ตลอดจนการรวมกลุ่มผู้ประกอบการผู้สูงอายุในชุมชน การจัดสรรพื้นที่สาธารณะในชุมชนให้เป็นพื้นที่สวัสดิการชุมชน เป็นต้น

‘วาระเลือกตั้ง’ จังหวะก้าวสู่รูปธรรม

แม้จะกลายเป็นมติสมัชชาสุขภาพแห่งชาติที่เห็นพ้องร่วมกันของหลายฝ่าย แต่แน่นอนว่าเรื่องนี้จำเป็นต้องอาศัยแรงขับเคลื่อนโดยตรงจากภาคการเมือง หรือผู้ที่จะมีอำนาจในการตัดสินใจเชิงนโยบาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงจังหวะ “การเลือกตั้งใหญ่” ที่จะเกิดขึ้นภายในปี 2566 นี้ ก็นับว่าจะเป็นห้วงเวลาสำคัญของการผลักดันให้เกิดขึ้น

“เรื่องของสวัสดิการ ระบบบำนาญ หรือหลักประกันรายได้ของผู้สูงวัยนี้ กำลังจะเป็นโอกาสทางการเมืองของพรรคการเมืองต่างๆ ที่จะต้องรีบตัดสินใจและนำไปบรรจุไว้เป็นนโยบายสำหรับการเลือกตั้งครั้งหน้าที่กำลังจะมาถึง เพราะสิ่งนี้กำลังเป็นความต้องการของสังคม” นี่คือคำยืนยันจาก นพ.ประทีป ธนกิจเจริญ เลขาธิการคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ (คสช.)

นพ.ประทีป ระบุว่า แม้การผลักดันเรื่องนี้จะเป็นเรื่องใหญ่ มีความซับซ้อน และต้องทำในหลายมิติ จึงทำให้บางฝ่ายอาจมองว่าเป็นไปได้ยาก หรือเกิดข้อสงสัยมากมาย เช่นว่าประเทศไทยจะทำได้หรือไม่ รัฐบาลจะเอาเงินมาจากไหน การมีระบบประกันสังคม หรือเบี้ยยังชีพ ที่ดูแลคนเฉพาะส่วนน่าจะเพียงพอแล้วหรือไม่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งภายหลังสถานการณ์วิกฤตโควิด-19 ที่ทำให้ภาพรวมของประเทศจนลง แต่หากมองย้อนกลับไปถึงประสบการณ์ของการผลักดันระบบบัตรทอง ที่ประสบผลสำเร็จมาถึงปัจจุบันนี้ ก็เกิดขึ้นภายหลังวิกฤตด้วยเช่นกัน

“ระบบบัตรทองที่ตั้งขึ้นในปี 2545 ก็เคยเจอปัญหาคล้ายกัน คือการตั้งคำถามว่าจะสร้างระบบหลักประกันถ้วนหน้าให้กับทุกคนได้อย่างไร เพราะเป็นเรื่องใหญ่และซับซ้อน จะเอาเงินมาจากไหน โดยเฉพาะหลังประเทศเพิ่งผ่านพ้นวิกฤตต้มยำกุ้งในปี 2540 อย่างไรก็ตามเมื่อมีการผลักดัน ศึกษาความเป็นไปได้และผลประโยชน์ที่จะเกิดขึ้น จนเกิดการสร้างเจตนารมณ์ร่วมกันของสังคม และนำไปสู่การเป็นเจตจำนงทางการเมือง ก็ทำให้เกิดการขับเคลื่อนจนประสบผลสำเร็จได้” นพ.ประทีป ให้ทรรศนะ

เลขาธิการ คสช. มองว่าขณะนี้เป็นโอกาสและมีความพร้อมในหลากหลายส่วน ไม่ว่าจะเป็น “ภาคประชาชน” รวมถึงกลุ่มคนรุ่นใหม่ที่แสดงออกถึงความต้องการและพร้อมสนับสนุน ขณะที่ “ภาควิชาการ” ก็มีผลการศึกษาและหาทางออกให้กับเรื่องนี้ไว้อย่างชัดเจน รวมไปถึง “ภาครัฐ” หน่วยงานต่างๆ ที่หลายแห่งก็มีประสบการณ์และวางระบบย่อยๆ เหล่านี้ไปแล้วพอสมควร ดังนั้นจังหวะของการเลือกตั้งใหญ่ที่กำลังจะมาถึงนี้จึงเป็นโอกาสดีที่สุดในการที่จะทำให้เกิดเจตนารมณ์ทางสังคม ที่นำไปสู่พันธสัญญาของฝ่ายการเมืองในการผลักดัน

ขณะที่มุมมองจากภาควิชาการอย่าง ดร.ทีปกร จิร์ฐิติกุลชัย คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (มธ.) ได้ให้ทรรศนะถึงประเด็นเรื่อง “บำนาญถ้วนหน้า” ว่าเป็นสิ่งที่ถูกพูดคุยในแวดวงวิชาการมานานกว่า 10 ปี ซึ่งหากต้องการให้เกิดขึ้น รัฐบาลจำเป็นต้องจัดสรรงบประมาณเพื่อทำเรื่องดังกล่าว เช่น ปฏิรูปงบประมาณ การยกเลิกการลดหย่อนภาษีคนรวย รวมถึงการใช้เครื่องมือทางการคลังในการจัดสรรทรัพยากร เป็นต้น

ทั้งนี้ เขายืนยันว่าจากการศึกษาตัวเลข พบว่าการให้บำนาญถ้วนหน้าเดือนละ 3,000 บาท เป็นเรื่องที่เป็นไปได้ และอาจเพิ่มสูงขึ้นได้มากกว่านั้นหากมีการกำหนดเงื่อนไขเรื่องการออมเพิ่มเติม ขณะเดียวกันแม้การใช้งบประมาณจะมองว่าสูง แต่ก็ยังน้อยกว่างบประมาณสำหรับบำนาญข้าราชการในระยะยาว ซึ่งจากการคำนวณพบว่าบำนาญประชาชนสามารถขึ้นไปได้ถึง 6,000 บาท หากมีการจ่ายออมเองเพิ่มเติม และรัฐบาลช่วยสมทบส่วนที่เหลือ ซึ่งแนวคิดนี้เป็นสิ่งที่ประเทศพัฒนาแล้วอย่างญี่ปุ่น รวมถึงประเทศในยุโรปใช้อยู่ในปัจจุบัน

“การให้บำนาญแบบถ้วนหน้าจะเป็นประโยชน์กับทุกคน หากใช้กลไกทางการคลังเข้ามาช่วยแก้ปัญหาได้ ก็จะเป็นโอกาสสำคัญที่ประเทศไทยจะแก้ปัญหาขั้นรากฐานของความเหลื่อมล้า แต่อยากสื่อสารถึงพรรคการเมืองต่างๆ ที่จะนำนโยบายเรื่องบำนาญถ้วนหน้ามาใช้ในการหาเสียง ว่าอย่าขายฝันให้กับประชาชน เมื่อหาเสียงแล้วก็อยากให้มีแนวทางการจัดการงบให้สามารถทำได้จริง” ดร.ทีปกร ทิ้งท้าย