ฟังมุมมองวิเคราะห์จากภาควิชาการ ‘สวัสดิการคนไทย’ ในนโยบายเลือกตั้ง ยัง ‘หยาบ’ กระจัดกระจาย-ไม่สอดคล้อง ยืนยันต้องมี ‘หลักประกันยามชราภาพ’
สังคมไทยในปัจจุบันกำลังพูดคุยและถกเถียงในประเด็นนโยบายสาธารณะกันอย่างกว้างขวาง โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงก่อนที่จะมีการเลือกตั้งทั่วไปในปี 2566 ที่บรรดาผู้ลงสมัครรับเลือกตั้งต่างนำเสนอนโยบายด้านต่างๆ แก่ประชาชน ซึ่งเป็นเรื่องปกติธรรมดาในสังคมระบอบประชาธิปไตย
สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์ ได้เผยแพร่บทความ aBRIDGEd ฉบับพิเศษ ช่วงเดือนเมษายน 2566 นี้ โดยได้เลือกประเด็นเชิงนโยบายที่สำคัญต่างๆ 16 ประเด็นที่เกี่ยวข้องกับความเป็นอยู่ของคนไทย และได้รับความร่วมมือจากนักวิชาการผู้เชี่ยวชาญในแต่ละด้านมาสรุป
เริ่มตั้งแต่ ‘สิ่งที่เป็น’ ในปัจจุบันจากข้อมูลและผลการศึกษาทางวิชาการ เพื่อสะท้อน ‘ปัญหาที่เห็น’ ซึ่งส่วนใหญ่เป็นปัญหาเชิงโครงสร้างที่มีมายาวนานที่ต้องการการแก้ไขเร่งด่วน และนำเสนอ ‘ประเด็นชวนคิด’ ที่สาธารณชน สื่อมวลชน ผู้ดำเนินนโยบาย และผู้มีส่วนเกี่ยวข้องสามารถนำไปประกอบการอภิปรายอย่างสร้างสรรค์ต่อไป
สวัสดิการคนไทย: แค่ไหนใช่ แค่ไหนพอ
หนึ่งในประเด็นที่น่าสนใจหัวข้อ "สวัสดิการคนไทย: แค่ไหนใช่ แค่ไหนพอ" เป็นการวิเคราะห์ของ ดร.สมชัย จิตสุชน ผู้อำนวยการวิจัยด้านการพัฒนาอย่างทั่วถึง สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย
สำหรับประเด็นนี้ ดร.สมชัย มองว่า “สิ่งที่เป็น” คือ นโยบายด้านสวัสดิการ (ทางวิชาการเรียกว่านโยบายความคุ้มครองทางสังคม) สำหรับคนไทยเร่งตัวขึ้นมากในช่วงเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตย ซึ่งไม่น่าแปลกใจเพราะสังคมไทยสูงอายุอย่างรวดเร็ว และเป็นการ “แก่ก่อนรวย” บวก “แก่ก่อนเก่ง” (หมายถึงคนใกล้สูงวัยมีการศึกษาค่อนข้างน้อย) ทำให้คนไทยจำนวนมากไม่สามารถดูแลตัวเองและใช้ชีวิตได้อย่างมีศักดิ์ศรี
ทั้งนี้ เมื่อการเมืองเปิดกว้างขึ้น เสียงเรียกร้องและการตอบสนองของพรรคการเมืองจึงเป็นไปอย่างกว้างขวางและแข่งขันกันสูงในลักษณะ “เกทับ” กัน จนหลายคนเริ่มตั้งข้อสงสัยว่าทำได้จริงหรือไม่ หรือถ้าฝืนทำจริงจะเป็นภาระการเงินการคลังของประเทศจนรับไม่ไหวหรือเปล่า
ดังนั้น สิ่งที่น่าเป็นห่วงคืออาจทำให้หลายคนมีศรัทธาน้อยลงต่อระบบการเลือกตั้งและประชาธิปไตยโดยรวม ว่าไม่ได้เป็นวิธีการที่นำไปสู่การแก้ปัญหาประเทศอย่างเหมาะควร เน้นการหาเสียงแบบประชานิยมเป็นหลัก ศรัทธาที่น้อยลงนี้เป็นอันตรายต่อแนวคิดการพัฒนาประเทศโดยเน้นคนเป็นศูนย์กลาง ซึ่งเป็นสาระหลักของนโยบายความคุ้มครองทางสังคมที่มีศักยภาพในการแก้ปัญหาหลักของประเทศ ไม่ว่าจะเป็นความเหลื่อมล้ำ สังคมสูงวัย กับดักประเทศรายได้ปานกลาง หรือกระทั่งยกระดับคุณภาพของระบบการเมืองเอง
เมื่อมาสู่ “ปัญหาที่เห็น” คือ พรรคการเมืองส่วนใหญ่มีข้อเสนอสวัสดิการในลักษณะเป็นชิ้นๆ และกระจัดกระจาย กลุ่มเป้าหมายก็มีความ “หยาบ” ระดับหนึ่ง เช่น แม้จะระบุกลุ่มเด็ก คนวัยทำงาน คนแก่ ผู้พิการ แต่ข้อเสนอขาดความแตกต่างกันตามลักษณะเฉพาะของกลุ่มเป้าหมาย เช่น การให้เงินแม้จะช่วยได้ระดับหนึ่ง แต่มีหลายปัญหาที่เงินช่วยไม่ได้ ต้องการบริการภาครัฐอื่นในการดูแล ติดตาม วิเคราะห์ปัญหาเฉพาะราย เฉพาะครอบครัว
ที่สำคัญ ข้อเสนอมีความไม่สอดคล้องกับหลักคิดระบบสวัสดิการที่เหมาะกับสังคมไทย หลักคิดเหล่านี้ได้แก่
1. หลักคิด “เฉลี่ยทุกข์เฉลี่ยสุข” ระหว่างคนไทยด้วยกันเอง ไม่ใช่เพียงการรอรับความช่วยเหลือจากภาครัฐ เช่น การปรับปรุงระบบประกันสังคมเพื่อให้ครอบคลุมประชากรไทยทั้งหมด ซึ่งระบบนี้ประชาชนร่วมจ่ายด้วยตามกำลังความสามารถ
2. หลักคิด “พอเพียง เลี้ยงตัวได้” สวัสดิการที่ให้ควรพอดี ไม่น้อยไปจนไม่สร้างความเปลี่ยนแปลงในชีวิตผู้รับ แต่ไม่มากไปจนเสพติดและไม่คิดจะยืนบนลำแข้งตัวเอง การได้รับความช่วยเหลือต้องไม่บั่นทอนแรงจูงใจในการทำงานแต่ควรนำไปสู่การเพิ่มทักษะในโลกยุคใหม่ ไม่ว่าจะด้วยตัวเองหรือผ่านกลไกรัฐ
3. หลักคิด “ไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง” ซึ่งเป็นเรื่องที่เร่งด่วนมากสำหรับประเทศไทย เพราะเราจะมีคนน้อยลง และคนไทยจำนวนมากยังเข้าไม่ถึงสวัสดิการภาครัฐ การพัฒนาคนไทยทุกคนอย่างเต็มศักยภาพโดยไม่ตกหล่นแม้คนเดียวจะช่วยพัฒนาประเทศในภาพรวมที่ดีที่สุด
4. หลักคิด “หุ้นส่วนสวัสดิการ” ภาคส่วนอื่นนอกเหนือภาครัฐควรมีส่วนร่วมในการจัดสวัสดิการไม่ว่าจะเป็นในเรื่องการออกเงิน การบริหาร หรือการตรวจสอบ
5. หลักคิด “ความยั่งยืนทางการเงินการคลัง” ซึ่งหมายถึงการให้สวัสดิการไม่ควรมากเกินความต้องการผู้รับตามหลักพอเพียงข้างต้น และมีแนวทางในการหาแหล่งรายได้เช่นการปรับเพิ่มภาษี โดยควรปรับภาษีในลักษณะที่ช่วยลดความเหลื่อมล้ำไปในตัวด้วย
6. หลักคิด “ประสิทธิภาพและประสิทธิผล” เช่น การปรับปรุงคุณภาพฐานข้อมูลคนจน การเชื่อมโยงข้อมูลผู้รับสวัสดิการระหว่างหน่วยงาน เพื่อลดความซ้ำซ้อนและป้องกันปัญหา “คนจนตกหล่น” ไปพร้อม ๆ กัน
ทั้งหมดนี้นำมาสู่ “ประเด็นชวนคิด” ว่าปัญหาข้างต้นนำไปสู่คำถามที่สังคมไทยควรใคร่ครวญมากมาย ตัวอย่างเช่น
• จะเปลี่ยนทัศนคติสังคมเรื่องระบบความคุ้มครองทางสังคมจากแนวคิด “สงเคราะห์” มาเป็น “เฉลี่ยทุกข์เฉลี่ยสุข” และเลี้ยงตัวเองได้อย่างไร
• ข้อเสนอพรรคการเมืองเรื่องใดมากไป เรื่องใดน้อยไป เรื่องไหนยังขาด
• จะสร้างความยั่งยืนของระบบความคุ้มครองทางสังคมได้อย่างไรบ้าง (เช่นเพิ่มภาษี เกลี่ยงบประมาณใหม่ ทำให้ผู้รับสวัสดิการเพิ่มศักยภาพในการหารายได้ด้วยตนเอง) วิธีไหนควรทำเป็นลำดับแรก
• จะแก้ปัญหาการตกหล่นของคนจน และกลุ่มเปราะบางตัวจริงที่ไม่ได้รับสวัสดิการอย่างไร เพื่อให้สอดคล้องกับแนวคิด “ไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง” อย่างแท้จริง
• ควรมีระบบการส่งผ่านความต้องการที่แท้จริงของประชาชนกลุ่มต่าง ๆ ไปสู่นักการเมืองอย่างเหมาะสมอย่างไร โดยคำนึงว่าหากช่วยคนกลุ่มนึง กลุ่มอื่นก็อาจได้รับสวัสดิการน้อยลง เพราะต้องคำนึงถึงต้นทุนการเงินการคลังประกอบด้วย
สังคมสูงวัย: ประเทศไทยต้องสร้างหลักประกันยามชราภาพฯ
ในอีกหนึ่งในประเด็นที่น่าสนใจหัวข้อ “สังคมสูงวัย: ประเทศไทยต้องสร้างหลักประกันยามชราภาพที่ก้าวข้ามความขัดแย้งระหว่างรุ่น” เป็นการวิเคราะห์ของ ศ.ดร.วรเวศม์ สุวรรณระดา แห่งคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
ในประเด็นนี้ ศ.ดร.วรเวศม์ ได้ระบุถึง “สิ่งที่เป็น” คือ ประเทศไทยกำลังจะก้าวเข้าสู่ยุคสมัยของ “สังคมสูงวัยอย่างสมบูรณ์”6 โดยเมื่อสิ้นปี พ.ศ. 2565 ประเทศไทยมีประชากร 66.09 ล้านคน จำนวนประชากรที่มีอายุ 60 ปีขึ้นไป (ผู้สูงอายุ) 12.52 ล้านคน หรือคิดเป็น 18.9% ของประชากรทั้งหมด มีการคาดการณ์ว่าในปี พ.ศ. 2583 จำนวนผู้สูงอายุจะเพิ่มเป็นประมาณ 20.51 ล้านคน หรือเกือบหนึ่งในสามของประชากรทั้งหมด
สาเหตุสำคัญของการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างอายุของประชากรเช่นนี้ ได้แก่ การเพิ่มขึ้นของอายุคาดเฉลี่ยอย่างต่อเนื่องของคนไทย ซึ่งปัจจุบันอยู่ที่ 77 ปี และอัตราภาวะเจริญพันธุ์รวมมีแนวโน้มลดลงอย่างต่อเนื่อง จำนวนเด็กเกิดใหม่ที่เคยมีมากกว่าปีละ 1 ล้านคนในช่วงปี พ.ศ. 2506–2526 ลดลงอย่างต่อเนื่องเหลือปีละประมาณ 5 แสนกว่าคน
ภายใต้สถานการณ์เช่นนี้ ประเด็นหลักประกันด้านรายได้ยามชราภาพจึงทวีความสำคัญมากขึ้น จากผลการสำรวจประชากรสูงอายุในประเทศไทย พ.ศ. 2564 พบว่า 32.2% ของผู้สูงอายุในปัจจุบันมีแหล่งรายได้หลักจากบุตร 32.4% จากการทำงาน 19.2% จากเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ 7.5% จากบำเหน็จบำนาญ 4.5% จากคู่สมรส 2.7% จากแหล่งอื่น ๆ และมีเพียงแค่ 1.5% เท่านั้นมีแหล่งรายได้หลักจากดอกเบี้ย/เงินออม
อย่างไรก็ตาม แหล่งรายได้หลักของผู้สูงอายุในอนาคตคงจะเปลี่ยนแปลงไปจากนี้ เนื่องจาก “ผู้สูงอายุในปัจจุบัน” กับ “ผู้สูงอายุในอนาคต” มีลักษณะทางประชากรบางประการที่แตกต่างกัน ผู้สูงอายุในอนาคตจะมีการครองโสดถาวรเพิ่มขึ้น มีจำนวนบุตรที่มีชีวิตโดยเฉลี่ยลดลง มีสัดส่วนผู้ที่ไม่มีบุตรเพิ่มขึ้น (Suwanrada et al., 2022) ผู้สูงอายุในอนาคตจำนวนหนึ่งจะไม่มีแหล่งรายได้จากคู่สมรสและ/หรือจากบุตร ถ้าระบบบำนาญและการออมเพื่อเป็นหลักประกันยามชราภาพสามารถทำหน้าที่เสมือนเป็นคู่สมรสหรือบุตรที่ดีได้ ก็จะไม่มีอะไรน่าเป็นห่วง
สำหรับ “ปัญหาที่เห็น” คือ ประเทศไทยมีระบบบำนาญฯ หลากหลายระบบที่แตกต่างกัน ทั้งในแง่ของวิธีการทางการเงินการคลัง (รัฐจัดสรร การประกันสังคม การออม) หน่วยงานรับผิดชอบ แหล่งที่มาของเงิน (งบประมาณแผ่นดิน เงินสมทบ เงินออม) รวมถึงระดับของสิทธิประโยชน์ ระบบที่มีอยู่ได้แก่
• เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ
• บำเหน็จบำนาญข้าราชการ
• กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ
• กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการส่วนท้องถิ่น
• บำเหน็จบำนาญข้าราชการกรุงเทพมหานคร
• สิทธิประโยชน์ชราภาพภายใต้กองทุนประกันสังคม
• กองทุนการออมแห่งชาติ
• กองทุนสงเคราะห์กระทรวงศึกษาธิการ
• กองทุนสำรองเลี้ยงชีพ
เมื่อพิจารณาโดยยึด “คน” เป็นศูนย์กลาง ระบบบำนาญฯ ที่เป็นอยู่มีลักษณะคล้าย “ปิ่นโต” ประชาชนคนหนึ่งมีโอกาสที่จะได้รับประโยชน์จากหลายระบบพร้อมกัน ยกตัวอย่างเช่น ข้าราชการบำนาญอาจจะได้รับบำเหน็จบำนาญกับเงินจากกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ ลูกจ้างบริษัทเอกชนได้รับเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุและสิทธิประโยชน์ชราภาพจากกองทุนประกันสังคม
ขณะเดียวกัน ลูกจ้างบางคนอาจได้รับเงินเพิ่มเติมจากกองทุนสำรองเลี้ยงชีพเนื่องจากนายจ้างได้จัดตั้งขึ้น ประชากรกลุ่มแรงงานนอกระบบได้รับเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ และหากสมัครเป็นสมาชิกกองทุนการออมแห่งชาติหรือกองทุนประกันสังคมภาคสมัครใจ ก็จะมีหลักประกันเพิ่มเติม นอกจากนี้ ผู้สูงอายุบางคนอาจได้รับเงินอุดหนุนเพิ่มเติมจากโครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐและเงินสงเคราะห์เพื่อการยังชีพแก่ผู้สูงอายุรายได้น้อย
เมื่อมาถึง “ประเด็นชวนคิด” คือ ประเทศไทยมีระบบบำนาญฯ ต่าง ๆ มากมายก็จริง เมื่อประชาชนเข้าสู่วัยชราภาพและนำ “จิ๊กซอว์” เหล่านี้มาประกอบกัน คำถามคือ ระบบบำนาญฯ ที่มีอยู่ได้สร้างหลักประกันที่มั่นคงเพื่อคุณภาพชีวิตที่ดีให้กับผู้สูงอายุไทยได้จริงหรือไม่ สังคมไทยขาดกลไกบูรณาการที่ดูภาพรวมของระบบและให้คำตอบกับเรื่องนี้
ข้อเสนอที่มีอยู่ในปัจจุบันกำลังให้น้ำหนักไปที่ “การให้มีบำนาญเพื่อผู้สูงอายุในปัจจุบันโดยรัฐจัดสรร” แต่ต้องไม่ลืมว่า สังคมไทยยังมีผู้สูงอายุในอนาคตที่ต้องให้ความสำคัญด้วย บางคนกำลังจะเรียนจบ บางคนเริ่มทำงาน บางคนเริ่มสร้างครอบครัว บางคนอยู่ในวัยกลางคน ฯลฯ ถ้าตอนนี้เขามีอายุ 20 ปี เขามีเวลาถึง 45 ปีเพื่อสร้างหลักประกัน
ศ.ดร.วรเวศม์ ได้สรุปเอาไว้ว่า บัดนี้จึงเป็นโอกาสที่ดีสำหรับสังคมไทยในการค้นหาแนวทางอื่น ๆ เพิ่มเติมเพื่อ “ก้าวข้ามความขัดแย้ง ระหว่างผู้สูงอายุในปัจจุบัน กับผู้สูงอายุในอนาคต” โดยการประนีประนอมเชิงนโยบาย ระหว่างการสร้างหลักประกันยามชราภาพเพื่อผู้สูงอายุในปัจจุบันที่เน้นวิธีการแบบรัฐจัดสรร กับการผลักดันให้เกิดระบบบำนาญฯ แบบมีส่วนร่วมเพื่อเป็นหลักประกันที่มั่นคงให้กับผู้สูงอายุในอนาคต ข้อเสนอที่ให้ความสำคัญกับผู้สูงอายุทั้งสองกลุ่มไปพร้อมกันนับเป็นความท้าทายของพรรคการเมืองในการเลือกตั้งทั่วไปครั้งนี้เป็นอย่างยิ่ง
