มติสมัชชาสุขภาพกรุงเทพมหานคร ครั้งที่ 1 และ 2 รวมถึงเนื้อหาสาระในธรรมนูญสุขภาพระดับเขต ในพื้นที่กรุงเทพมหานคร (กทม.) ไม่ต่างไปจาก “สารตั้งต้น” หรือ “วัตถุดิบชั้นเลิศ” ที่ผ่านกระบวนการสกัดอย่างเข้มข้น จนตกผลึกเป็นความเห็นร่วมกันของหลากหลายภาคส่วน คือสิ่งที่ “ว่าที่ผู้ว่าฯ กทม.” สามารถหยิบไปต่อยอด หรือขยายผลเป็นนโยบายที่ตรงจุด-ตรงตามความต้องการได้โดยทันที

ทว่าเหนือขึ้นไปจากผลสัมฤทธิ์ที่แสดงออกผ่านมติสมัชชาฯ และเนื้อหาสาระในธรรมนูญฯ ก็คือ “กระบวนการการมีส่วนร่วม” ซึ่งเป็นหัวใจของเครื่องมือภายใต้ พ.ร.บ.สุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. 2550 ทั้งสองชนิด และเป็นหัวใจดวงเดียวกันกับที่ “ว่าที่ผู้สมัครผู้ว่าฯ กทม.” ต้องนำมาเป็นหลักใหญ่ใจความในการบริหารจัดการพื้นที่ที่เต็มไปด้วยความซับซ้อนและหลากหลายแห่งนี้

“Health Station” พูดคุยกับ นพ.ปรีดา แต้อารักษ์ รองเลขาธิการคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ ในฐานะผู้บริหารองค์กรสานพลัง หน่วยงานที่ทำหน้าที่ถักทอและเชื่อมร้อยกระบวนการการมีส่วนร่วมทั้งแนวราบและแนวดิ่ง 

รองเลขาธิการฯ ผู้นี้ ยังเป็นหนึ่งในกำลังสำคัญต่อการขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะเพื่อสร้างสังคมสุขภาวะดีให้เกิดขึ้นกับ กทม. อีกด้วย

นพ.ปรีดา บอกว่า หากฝ่ายการเมือง ไม่ว่าจะเป็นว่าที่ผู้สมัครฯ หรือสมาชิกสภา กทม. หากมีความเข้าใจและมองเห็นถึงความสำคัญของกระบวนการมีส่วนร่วม ให้ความสำคัญกับสิทธิการมีคุณภาพชีวิตที่ดีของประชาชน สิทธิในการอยู่ในสิ่งแวดล้อมที่ดีของชุมชน ถ้าตระหนักในเรื่องนี้ ปัญหาต่างๆ ก็จะแก้ไขได้ง่ายขึ้น

‘ปัญหาร่วม’ ที่หยิบไปจัดทำนโยบายได้ทันที

นพ.ปรีดา เสนอว่า ว่าที่ผู้สมัครฯ สามารถตั้งต้นนโยบายจากประเด็นในธรรมนูญสุขภาพระดับเขตได้เลย โดยขณะนี้มีการประกาศใช้ไปแล้วใน 13 เขต กทม. ซึ่งแต่ละเขตก็จะมีความจำเพาะตามบริบทของตัวเอง แต่จุดร่วมของทั้ง 13 เขตก็คือ ทั้งหมดนี้ผ่านกระบวนการการมีส่วนร่วมของประชาชนอย่างเข้มข้น และประชาชนได้ให้ฉันทมติร่วมกันว่าประเด็นต่างๆ นั้น คือปัญหาร่วมของคนในชุมชน

“ว่าที่ผู้สมัครฯ สามารถเสนอนโยบายได้เลยว่า เขามีวิสัยทัศน์ต่อหมวดประเด็นหรือเนื้อหาในธรรมนูญฯ อย่างไรบ้าง เขาจะทำหรือไม่ทำอะไร”

เช่นเดียวกับ มติสมัชชาสุขภาพ กทม. ซึ่งจนถึงขณะนี้มีการจัดสมัชชาสุขภาพฯ มาแล้ว 2 ครั้ง และมีมติสมัชชาสุขภาพ กทม. รวมทั้งสิ้น 4 มติ 

แบ่งเป็น 1. สมัชชาสุขภาพ กทม. ครั้งที่ 1 จำนวน 2 มติ ได้แก่ 1.1 ธรรมนูญสุขภาพกรุงเทพมหานคร และ 1.2 การจัดการหาบเร่แผงลอยและการใช้พื้นที่สาธารณะร่วมกันของกรุงเทพมหานคร

2. สมัชชาสุขภาพ กทม. ครั้งที่ 2 จำนวน 2 มติ ได้แก่ 2.1 การสานพลังพัฒนาพื้นที่สาธารณะเพื่อสุขภาวะชุมชน และ 2.2 การพัฒนาระบบสุขภาพบริการปฐมภูมิในกรุงเทพมหานครเพื่อรองรับภาวะวิกฤติ

“นี่จะเป็นโอกาสที่ดีของว่าที่ผู้สมัครฯ ที่จะหยิบยกมติสมัชชาสุขภาพฯ ไปประยุกต์เข้ากับการจัดทำนโยบายเพื่อใช้หาเสียงได้ทันที นั่นเพราะมติสมัชชาสุขภาพฯ เกิดขึ้นจากปัญหาที่แท้จริงของพี่น้องประชาชน เป็นผลมาจากที่พี่น้องประชาชนได้พูดคุยปรึกษาหารือกันว่า นี่คือปัญหาที่สำคัญและจำเป็นต้องได้รับการแก้ไขอย่างรวมเร็ว โดยใช้กระบวนการการมีส่วนร่วม”

นพ.ปรีดา กล่าวต่อไปว่า ฉะนั้นนอกเหนือไปจากลงพื้นที่เพื่อรับฟังปัญหาแล้ว ว่าที่ผู้สมัครฯ ยังสามารถนำมติสมัชชาสุขภาพฯ และเนื้อหาในธรรมนูญสุขภาพฯ มาใช้ทบทวนปัญหาอย่างเป็นระบบและรอบด้าน เพราะสิ่งเหล่านี่คือความจำเป็นด้านสุขภาพของประชาชนที่เกิดขึ้นโดยมีข้อเท็จจริงและความเป็นวิชาการ ไม่ได้เกิดขึ้นจากความรู้สึกของใครคนใดคนหนึ่ง

“ในเมื่อเรื่องคุณภาพชีวิตที่ดี สิ่งแวดล้อมที่ดี คือความปรารถนาร่วมของคนในชุมชน และในเมื่อระบบสุขภาพที่ดี ระบบสังคมที่ดีที่เอื้อต่อการมีสิ่งแวดล้อมที่ดีและคุณภาพชีวิตที่ดี เป็นสิ่งที่ทุกคนต้องการ คำถามก็คือแล้วว่าที่ผู้สมัครฯ จะมีนโยบายใดมาตอบโจทย์เรื่องเหล่านี้บ้าง

“นี่จะเป็นโอกาสอันดีที่คนในชุมชนจะได้รับฟัง พิจารณา และได้รับความชัดเจนจากนโยบายของว่าที่ผู้สมัครฯ ว่าใครให้ความสำคัญและใส่ใจกับเรื่องสุขภาพ คุณภาพชีวิต และการมีส่วนร่วมของประชาชน ใครให้ความสำคัญกับปากเสียงประชาชนมากกว่าแค่หวังคะแนนเสียง ตรงนี้หากมีการแสดงวิสัยทัศน์ที่ชัดเจน เราก็จะเลือกได้ว่าควรจะสนับสนุนผู้ใด”

จุดเชื่อมต่อของ 2 เครื่องมือ

นพ.ปรีดา เล่าต่อไปถึงการตั้งไข่ธรรมนูญสุขภาพระดับเขตในพื้นที่ กทม. ซึ่งขณะนี้มีการประกาศใช้ไปแล้ว 13 เขต ได้แก่ ดินแดง วังทองหลาง บางคอแหลม สายไหม ดอนเมือง ลาดพร้าว บึงกุ่ม ลาดกระบัง ธนบุรี คลองสาน บางบอน ทุ่งครุ และทวีวัฒนา

“ต้องเริ่มจากสถานการณ์โควิด 19 ซึ่งขณะนั้นสำนักงานคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ (สช.) ได้ร่วมกับภาคีเครือข่ายขับเคลื่อนแผนงาน “รวมพลังพลเมืองตื่นรู้ ช่วยชาติสู้ภัยโควิด 19” ซึ่งผลจากการดำเนินงานทำให้เห็นพลังของชุมชนใน กทม. และศักยภาพของชุมชนอย่างเด่นชัด

“ระหว่างนั้นเกิดเครือข่ายการทำงานร่วมกันเป็นจำนวนมาก ไม่ว่าจะเป็นสถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (พอช.) สำนักงานกองทุนสนับสนุนการเสริมสร้างสุขภาพ (สสส.) สำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (สปสช.) ศูนย์บริการสาธารณสุข รวมทั้งกทม. และที่สำคัญก็คือภาคประชาชนในระดับพื้นที่

“เมื่อการทำงานเป็นระบบมากขึ้น ในแต่ละพื้นที่ก็มีการพัฒนาไปสู่การสร้างข้อตกลงชุมชนเพื่อรับมือโควิด 19 ก่อนจะมีการต่อยอดไปเป็นการกำหนดมาตรการชุมชน หรือธรรมนูญชุมชนสู้ภัยโควิดในหลายพื้นที่

“พลังชุมชนและการมีส่วนร่วมคือจุดตั้งต้น จากนั้นก็มีการพูดคุยกันว่าเมื่อเราเห็นสิ่งเหล่านี้ร่วมกันแล้ว จะสามารถยกระดับความร่วมมือกันต่อไปอย่างไรดีให้มากกว่าเพียงแค่ประเด็นโควิด 19 ที่สุดแล้วจึงมีการขยับขยายมาเป็นธรรมนูญสุขภาพระดับเขต ในพื้นที่ กทม. เพื่อแสวงหาฉันทมติและกระบวนการมีส่วนร่วมในการพัฒนานโยบายสุขภาพ-สุขภาวะคนเมือง”

อาจารย์ปรีดา อธิบายว่า ธรรมนูญสุขภาพระดับเขต ในพื้นที่ กทม. นับเป็นภาพย่อยในระดับพื้นที่ ซึ่งจะมีการขับเคลื่อนคู่ขนานไปกับภาพใหญ่ นั่นก็คือสมัชชาสุขภาพ กทม. ซึ่งต้องยอมรับว่าการขับเคลื่อนเรื่องสุขภาวะ กทม. เป็นสิ่งที่ยากและท้าทาย แต่เมื่อมีการทำงานร่วมกัน เกิดความร่วมมือจากโควิด 19 ก็ทำให้พอเห็นเค้าลางที่จะยกระดับได้ จึงมีการพูดคุยกันต่อไปถึงการจัดสมัชชาสุขภาพฯ กทม.ขึ้น โดยครั้งแรกเกิดในปี 2563 และครั้งที่สองเกิดในปี 2564

“ตรงนี้จึงมาเชื่อมโยงกัน คือในงานสมัชชาสุขภาพ กทม. ครั้งแรก สมาชิกได้ให้ฉันทมติร่วมกันในมติที่ว่าด้วยการจัดทำธรรมนูญสุขภาพ กทม. ตรงนี้คือธรรมนูญสุขภาพในภาพใหญ่ โดยมีกลไกติดตามการขับเคลื่อนหลักคือคณะกรรมการเขตสุขภาพเพื่อประชาชน เขต 13 (กขป. เขต 13 กทม.) และ กทม. เป็นเจ้าภาพ

“ส่วนภาพย่อยก็คือ การทำงานด้วยกระบวนการการมีส่วนร่วมจนเกิดธรรมนูญสุขภาพฯ ระดับเขต 13 เขต ซึ่งจะเชื่อมต่อกับคณะกรรมการพัฒนาคุณภาพชีวิตในระดับเขต (พชข.) และมีมหาวิทยาลัยราชภัฏกลุ่มรัตนโกสินทร์จำนวน 5 แห่ง ได้แก่ มหาวิทยาลัยราชภัฏธนบุรี มหาวิทยาลัยราชภัฏบ้านสมเด็จเจ้าพระยา มหาวิทยาลัยราชภัฏสวนสุนันทา มหาวิทยาลัยราชภัฏพระนคร และมหาวิทยาลัยราชภัฏจันทรเกษม เป็นหน่วยงานสนับสนุนการขับเคลื่อน”

ว่าด้วยธรรมนูญสุขภาพระดับเขต กทม.
การแก้ปัญหาในพื้นที่คงไม่สามารถให้คนอื่นตัดสินใจแทนได้ คนในพื้นที่ต้องร่วมกันตัดสิน ซึ่งกระบวนการแสวงหาฉันทามติบนพื้นฐานของข้อมูลและวิชาการจะช่วยเปลี่ยนเรื่องของปัจเจกให้กลายมาเป็นพลังชุมชน

สำหรับ “ธรรมนูญสุขภาพ” ถือเป็นเครื่องมือสนับสนุนให้เกิดกรอบกติกาหรือสัญญาใจที่นำไปสู่แนวปฏิบัติเพื่อแก้ไขปัญหานั้นๆ เช่น บางพื้นที่พูดถึงเรื่องหาบเร่แผงลอยก็อาจมีข้อตกลงร่วมกันเรื่องการใช้พื้นที่สาธารณะ หากมีการละเมิดข้อตกลงก็อาจมีบทลงโทษทางสังคมที่ทุกฝ่ายยอมรับร่วมกัน

ในการจัดทำธรรมนูญสุขภาพระดับเขต กทม. ในครั้งนี้ สช. ทำหน้าที่เชื่อมประสานภาคีเครือข่าย สนับสนุนความรู้ในการพัฒนาและขับเคลื่อน สสส. ให้การสนับสนุนการขับเคลื่อนพร้อมชุดความรู้ที่สามารถนำไปเผยแพร่ เป็นแนวทางในการสร้างเสริมสุขภาพของประชาชนในเขตพื้นที่นำร่อง 

สสส.สนับสนุนข้อมูลทางสุขภาพของประชาชน เพื่อให้เกิดความตระหนักต่อพฤติกรรมสุขภาพ สปสช.สนับสนุนการใช้งบประมาณกองทุนหลักประกันสุขภาพฯ เพื่อสร้างเสริมสุขภาพและป้องกันโรค กทม. สนับสนุนกระบวนการขับเคลื่อนสุขภาพแบบมีส่วนร่วมในเขตพื้นที่นำร่อง กระบวนการรับฟังความคิดเห็น และประมวลข้อเสนอจากทุกภาคส่วน เพื่อยกร่างธรรมนูญสุขภาพที่ใช้เป็นกรอบแนวทางร่วมกัน 

พอช. สนับสนุนเครือข่ายองค์กรชุมชนในเขตพื้นที่นำร่อง ให้เข้ามามีส่วนร่วมในการพัฒนานโยบายสาธารณะ ขณะที่มหาวิทยาลัยราชภัฏ 5 แห่ง เป็นผู้สนับสนุนงานวิชาการโดยการนำข้อมูล มาประมวลสังเคราะห์ และนำเสนอให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องเข้าใจสภาพปัญหาพื้นที่ต่อไป

นพ.ปรีดา เล่าต่อไปว่า ในส่วนของกระบวนการจัดทำธรรมนูญสุขภาพระดับเขต กทม. มีแนวคิดเดียวกับการทำธรรมนูญสุขภาพตำบล แต่จะมีความแตกต่างอยู่ที่ กทม. เป็นเมืองที่ประชาชนมีความเป็นปัจเจกสูงกว่าชุมชนในต่างจังหวัด ดังนั้นการที่จะรวบรวมคนทุกคนเข้ามาอยู่ในกระบวนการจึงเป็นเรื่องยาก

“ความสำคัญและหัวใจของความสำเร็จจึงอยู่ที่ “ผู้นำชุมชน” ที่จะประชาสัมพันธ์ สื่อสาร หรือสร้างการรับรู้-กระบวนการมีส่วนร่วมในพื้นที่ เพื่อนำไปสู่การยินยอมพร้อมใจกันในการรับกติกาชุมชน”

สำหรับขั้นตอนของการจัดทำธรรมนูญสุขภาพระดับเขต เริ่มต้นขึ้นจากการแสวงหาองค์ความรู้-ความต้องการที่แท้จริงของประชาชนผ่านการรับฟังความคิดเห็น จากนั้นก็เก็บข้อมูลที่มีอยู่มาสังเคราะห์-วิเคราะห์ และคืนกลับไปยังตัวแทนชุมชนที่เชิญเขาเข้ามาในกระบวนการ

ถัดจากนั้นก็ร่วมกันคัดเลือกประเด็นร่วมที่ทุกคนในพื้นที่ต้องช่วยกันแก้ไข โดยอาศัยตัวอย่างหรือรูปธรรมที่เกิดขึ้นจากธรรมนูญตำบลมาเป็นต้นแบบ มาถอดบทเรียนและแลกเปลี่ยนเรียนรู้ร่วมกัน ซึ่งแน่นอนว่าประเด็นร่วมในแต่ละเขตย่อมมีความแตกต่างไปตามบริบทพื้นที่

“แต่เราก็ยังพบว่าทั้ง 13 เขต มีประเด็นร่วมกันอยู่ เช่น ประเด็นสิ่งแวดล้อม คุณภาพชีวิต ตลอดจนประเด็นกลุ่มเปราะบาง หรือผู้ที่อยู่ในภาวะพึ่งพิง ซึ่งเหล่านี้คือภาพสะท้อนความกังวลและปัญหาของ กทม. ได้อย่างชัดเจน”

รองเลขาธิการคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ ให้ความคืบหน้าว่า ขณะนี้อยู่ระหว่างพูดคุยกับผู้บริหาร กทม. เพื่อขยายธรรมนูญสุขภาพระดับเขตให้มากขึ้น โดยตั้งเป้าว่าภายใน 2-3 ปี จะทำให้ครอบคลุมทั้ง 50 เขต ควบคู่ไปกับการเน้นหนักเรื่องการสื่อสารทางสังคม เพื่อขยายความร่วมมือให้กว้างขึ้น ซึ่งจะทำให้เกิดพลังทางสังคมที่ยิ่งใหญ่ขึ้น

อย่างไรก็ตาม แม้ว่าจะมีธรรมนูญสุขภาพระดับเขตเกิดขึ้นแล้ว หากแต่ในช่วงแรกอาจยังไม่เห็นผลที่ชัดเจนเท่าใดนัก เพราะหลายเรื่องเรื่องต้องทำผ่านวิถีชีวิต การประเมินผลจากความเปลี่ยนแปลงจึงจำเป็นต้องใช้เวลา แต่ก็อาจเห็นภาพของความร่วมมือผ่านกิจกรรมต่างๆ เช่น เกิดข้อปฏิบัติในชุมชน การรักษากติกาเรื่องความปลอดภัย การให้ความร่วมมือในการละเว้นอบายมุข ซึ่งถือเป็นความสำเร็จที่จับต้องได้

ในส่วนของการประเมินผลนั้น “นพ.ปรีดา” มองว่า เบื้องต้นอาจทำได้ใน 3 มิติ ได้แก่ 1. สามารถประเมินผลได้ในแง่ความร่วมมือที่ฝ่ายต่างๆ เข้ามาร่วมกัน ทั้งคน เงิน ของ ว่ามีมากน้อยเพียงใด 2. ในแง่กระบวนการและกิจกรรม 3. เกิดการเพิ่มขึ้นหรือลดลงของเป้าหมายที่กำหนดไว้ เช่น การไม่มีเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ อบายมุข หรือการพนันงานในงานเทศกาล ประเพณีต่างๆ รวมทั้งการติดตามดัชนีชี้วัดสุขภาพของประชาชนในภาพรวม เป็นต้น  

“ถ้าเราเริ่มต้นด้วยความรู้ความเข้าใจที่ดี กระบวนการมีส่วนร่วม และเปลี่ยนแปลงเชิงพฤติกรรมของคนในชุมชนได้ในระดับหนึ่ง เชื่อว่าในระยะยาวจะมีความยั่งยืนมากขึ้น”

ก้าวต่อไปของสมัชชาสุขภาพ กทม.

ในส่วนของสมัชชาสุขภาพ กทม. นั้น ในปี 2565 จะมีการจัดขึ้นเป็นครั้งที่ 3 แต่ก่อนจะไปถึง “นพ.ปรีดา” ได้สรุปบทเรียนจากที่ได้จัดมา 2 ครั้งก่อนว่า จากงานสมัชชาสุขภาพ กทม. ทั้งสองครั้งทำให้เห็นว่า เราจำเป็นต้องขยายการรับรู้และขยายการมีส่วนร่วมให้มากขึ้นไปอีก เพื่อที่จะให้เห็นประเด็นร่วมกัน และเห็นความสำคัญของการขับเคลื่อนร่วมกันมากขึ้น 

“ที่ผ่านมาอาจมีความเห็นแล้วว่า สมัชชาสุขภาพเป็นเรื่องที่ดี เป็นเครื่องมือที่น่าหยิบมาใช้ แต่ในกระบวนการขับเคลื่อนต้องอาศัย กทม. เป็นเจ้าภาพหลักที่จะชวนภาคส่วนอื่นๆ เข้ามาร่วมขับเคลื่อน

“เข้าใจว่านี่เป็นเรื่องท้าทายสำหรับ กทม. เพราะไม่ใช่เรื่องง่ายเลย กทม. มีความซับซ้อนสูงมาก ตัวอย่างแค่เรื่องระบบบริการหรือหน่วยบริการเพียงอย่างเดียวก็พบว่ามีเจ้าของหลากหลาย ทั้ง กทม.เอง กระทรวงสาธารณสุข กระทรวงศึกษาธิการ กองทัพ ภาคเอกชน 

“กทม. ต้องสานพลังความร่วมมือ และออกแรงขับเคลื่อนมติสมัชชาสุขภาพที่มีมติไปแล้วให้บรรลุผล ไม่เช่นนั้นเราก็จะมีแต่มติ แต่ไม่มีใครหยิบเอาไปเคลื่อนอย่างจริงจัง นั่นก็จะเป็นการเสียโอกาสไป”

สำหรับการกำหนดประเด็นที่จะเข้าสู่สมัชชาสุขภาพ กทม. ครั้งที่ 3 “นพ.ปรีดา” บอกว่า คงต้องขึ้นอยู่กับความเห็นของสมาชิกสมัชชาสุขภาพ แต่เราอาจมองได้ว่า การทำงานเชิงระบบเป็นสิ่งสำคัญ จำเป็นต้องอาศัยการสานพลังและการสนับสนุนอย่างดีจากหน่วยงาน โดยเฉพาะหน่วยงานของรัฐในระดับชาติที่จะมีนโยบายหรือกฎกติกาต่างๆ เพื่อเปิดให้หน่วยงานระดับพื้นที่มีอำนาจในการตัดสินใจได้มากขึ้น 

“การทำงานเชิงระบบจำเป็นต้องมีการประสานเชิงนโยบายระหว่างภาคียุทธศาสตร์ต่างๆ มากขึ้น ดังนั้นเครื่องมือสมัชชาสุขภาพฯ ก็เป็นสิ่งที่จะสอดรับกับเรื่องนี้ ควบคู่ไปกับการทำประเด็นย่อยในพื้นที่ที่เป็นความทุกข์หรือเป็นความต้องการของประชาชนคนกรุงที่แท้จริง ซึ่งจะเป็นประเด็นในการสร้างการมีส่วนร่วมในพื้นที่ได้ง่าย และสามารถเชื่อมต่อกับการทำงานเชิงระบบใหญ่ได้ ซึ่งแน่นอน เครื่องมือสมัชชาสุขภาพฯ ก็ตอบโจทย์เช่นกัน” นพ.ปรีดา ระบุ